O governo FHC inseriu no Plano Nacional de Desestatização (PND) o setor elétrico, com a ideia principal de permitir uma forte atuação privada subordinada a um modelo de regulação setorial. As crises financeiras das empresas da área, principalmente as regionais – que eram sustentadas financeiramente pela Eletrobras – legitimaram a adoção dessa estratégia. Ou seja, a privatização se iniciaria pelas empresas estaduais que apresentavam situações financeiras mais fragilizadas.
Na realidade, a partir das privatizações das empresas estaduais, o que se observou foi uma forte desorganização do setor, com uma regulação ineficiente e ausência de investimentos para garantir o suprimento de energia elétrica para a população. Houve um desmonte de equipes e processos de planejamento nas empresas federais e, principalmente, na Eletrobras, que perdeu suas funções organizadoras. O erro mais grave foi a interrupção do processo de inventários de novos empreendimentos, deixando à iniciativa privada a realização desses estudos.
Anteriormente às reformas neoliberais, a forma integrada de funcionamento da Eletrobras foi crucial para a expansão dos investimentos e da operação da malha energética. Além de financiar boa parte dos gastos necessários à modernização e desenvolvimento, a Eletrobras tinha um papel fundamental na operação, execução de programas e planejamento. Ao fragmentar a empresa e desverticalizar o setor, houve uma forte desorganização setorial que, num cenário de ausência de chuvas, resultou na crise energética no início dos anos 2000.
A partir de 2003, estruturou-se uma nova política para o setor, que fortaleceu o papel da Eletrobras nas parcerias público-privadas, articulou a atuação de novos atores estatais para garantir os investimentos e a operação do setor, bem como melhorou a regulação e as condições de atuação do setor privado.
Nesse sentido, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) – no que diz respeito ao financiamento – e a Empresa de Pesquisa Energética (EPE) – no que se refere ao planejamento – foram atores fundamentais para garantir o desenvolvimento no longo prazo por meio da garantia de recursos e gestão de um plano nacional e integrado de desenvolvimento da malha energética. Além disso, o governo Lula priorizou a segurança do abastecimento e universalização do suprimento com modicidade tarifária. Com isso, manteve-se o intuito de atração da iniciativa privada, porém com a orientação da expansão a partir do planejamento indicativo integrado com modicidade tarifária.
A regulação foi fortalecida, pois esse novo modelo tinha como linhas gerais a “competição pelo mercado” na geração e a regulação nos segmentos de transmissão e distribuição. Foram delimitados de forma mais clara dois ambientes separados para a contratação de energia: o Ambiente de Contratação Livre (ACL) e o Ambiente de Contratação Regulado (ACR). Essa definição foi importante, pois no modelo anterior almejava-se a criação gradual de um mercado único totalmente liberalizado.
Dadas as especificidades do mercado brasileiro em franca expansão, o novo modelo garantia a expansão via leilões no ACR, ao mesmo tempo que, para melhor atender as demandas de grandes consumidores, dava opções de negócio para geradores no ACL. Houve também, por conta disso, a promoção de outro segmento da cadeia, o da comercialização, que atuava apenas nas relações contratuais de compra e venda de energia no mercado liberalizado.
Com a crise financeira de 2008, o governo federal fortaleceu ainda mais o papel da Eletrobras, com o objetivo de transformá-la numa grande corporação global do setor de energia elétrica. Inovações financeiras, novas parcerias globais e modernização da gestão foram considerados aspectos fundamentais para o alcance deste objetivo. Além disso, a atuação da Eletrobras ficou concentrada na coordenação das demais empresas do grupo e na garantia de uma expansão nacional e internacional da operação do sistema de energia.
Esse modelo, portanto, apresentava uma forte distinção do projeto privatista do governo FHC. O papel financiador e coordenador do setor público, bem como a atuação regulada do privado, teve duas funções primordiais: garantir o aumento da capacidade instalada alavancando investimentos, em especial via parcerias entre estatais e agentes privados; e ampliar a competição dentro dos leilões, viabilizando o objetivo de modicidade tarifária.
Evidentemente esse processo trouxe prejuízos e lacunas, principalmente pela forte terceirização e financeirização das empresas. A entrada do setor privado e a criação de novas formas de financiamento e gestão criaram volatilidade no financiamento e precarização dentro do mercado de trabalho. No entanto, a Eletrobras ganhou novo dinamismo até a crise atual, permitindo a expansão da malha energética e a redução de riscos para a atuação das empresas privadas em projetos que exigem financiamento de longo prazo e custos bastante elevados.
A atual crise brasileira, aliada ao amplo endividamento da empresa – motivada em grande medida pelo pagamento de juros ao próprio governo federal – e a manutenção das tarifas em patamares relativamente baixos – fragilizou as condições da Eletrobras, cuja dívida líquida de R$ 18,3 bilhões supera em mais de oito vezes sua geração de caixa.
No entanto, o que se observa até o momento é a repetição da estratégia fracassada do governo FHC, como fica claro no Plano Diretor de Negócios e Gestão (2017-2021) apresentado pela empresa recentemente. Novamente, o objetivo é fragmentar o sistema de energia e iniciar um amplo processo de privatização. A primeira medida tomada pelo novo presidente foi justamente acabar com as seis distribuidoras estaduais, incluindo-as no Programa de Parcerias e Investimentos (PPI) do governo federal. Elas irão a leilão até o fim de 2017. Nesse mesmo compasso, a empresa deve reduzir em 29% seus investimentos, caindo de R$ 50,3 bilhões para R$ 35,8 bilhões.
Além disso, a empresa deve negociar as participações minoritárias da estatal, atualmente são 178 participações diretas e indiretas em companhias do setor, como em obras das usinas de Belo Monte, Jirau e Teles Pires. O objetivo da empresa com esses negócios é levantar algo em torno de R$ 20 bilhões, estimando que metade desse valor seja possível negociar no mercado com rapidez.
A Eletrobras estabeleceu como prioridades estratégicas para o próximo período a privatização, a reestruturação dos negócios e a governança corporativa. O objetivo é circunscrever as atividades da empresa apenas à geração e transmissão de energia, como já se apontou: as distribuidoras foram colocadas à venda, e a administração dos fundos setoriais, que movimentam aproximadamente R$ 30 bilhões, passou a ser feita, definitivamente, pela Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE). Com isso, a estatal deixa de ter a função de financiadora setorial.
Mais ainda, a empresa busca enxugar em 25% seu quadro de funcionários, diminuindo-o de 23,5 mil pessoas para cerca de 17,6 mil e nesse momento a estatal trabalha em um plano de incentivo à aposentadoria para reduzir ainda mais o seu tamanho no médio prazo. Esse processo tem sido acompanhado também pela venda dos ativos imobiliários da empresa.
No último mês, os acionistas da estatal aprovaram a venda de participação (51%) da Celg Distribuição. Recentemente, o novo presidente empresa chegou a afirmar que a Eletrobras não é eficiente em nenhuma das suas operações. Uma declaração tão forte obviamente não reflete as mudanças positivas da companhia nos últimos anos, mas apenas legitima a nova “velha” estratégia em curso.
No que se refere à gestão das empresas públicas não financeiras, o atual governo tem buscado combinar (i) privatizações, (ii) desmobilização de ativos, (iii) reestruturação societária, (iv) planos de incentivo à demissão e (v) planos de incentivo à aposentadoria. Com a Eletrobras não tem sido diferente. Ao que tudo indica, não é apenas a eficiência da Eletrobras que está em jogo, mas a de todo o setor de energia elétrica. (Boletim de Análise de Conjuntura 9/Fundação Perseu Abramo)
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